为什么中国的土地浪费严重？

黄少安

1，处处可见的土地浪费现象

在中国大陆的各个地方，人们都可以看见严重的土地浪费现象。例如，各地党政机关楼前的超大广场，动不动几百亩上千亩地。大连的星海广场占地面积1500多亩地，某县政府机关前的广场就仅略小于天安门广场。凡是能用于广场的多数是平整的耕地；各地的高科技园、产业园、大学城等等，都是非常“大气”地使用土地，几千亩、上万亩是平常现象；一些企业也是大量占用土地，厂房多平房，厂内多空地，厂门多宽广。还有：道路都很宽（尽管还是堵车严重），大量建高速公路，占用大量土地。还有：农民的土地撂荒或象征性种庄稼而实际撂荒，农民乱盖房子、老房子不拆不住而新房子不断盖，大量浪费宅基地。等等。这些现象与一些发达国家比较、与中国国情比较、与占用这些土地后所产生的实际作用或利用率比较、与这些用地单位对土地的实际的符合经济原则的需要比较，显得极度地浪费土地。实在让人感慨和惋惜。

2， 土地极度稀缺的中国为什么还会大量浪费土地？

中国尽管是一个大国，但是众所周知，中国人均国土面积很小，人均可用土地面积更小，人均耕地面积更加小。按道理应该非常节约土地才是。可是恰恰相反，大量浪费土地。为什么？因为土地太廉价，使用者太容易获得，拥有者也不太珍惜。政府可以利用权力征用农民的土地用于公共设施建设，给的补偿价格非常低，基本上是政府给多少就是多少，农民没有谈判资格和能力，于是政府就可以多征地，为什么不把广场建大一些、把路修宽一些、把办公楼该大一些？这样形象好，对官员有效用。更加甚者，各级政府动用权力，以公共用地名义廉价征用农民土地，却用于实业开发，有些是用于产业园、科技园，有些是直接给实业投资者办企业，有些给房地产开发商盖商品房，政府从中获取利益（实际上是掠夺农民利益）。如果政府征用农民土地的权力受到严格制约，公共用地能够被严格界定，具体任何一项公共基础到底算不算公共设施、是否需要征地、需要征用多少土地、该征用何处土地等，都有公民或其代表和专家一起讨论鉴定，而不是由政府官员说了算，如果即使实际需要的公共用地，补偿价格也通过谈判确定，情况就会不同。如果法律和政策严格规定，政府除开真正的公共用地外，无权利用政府权力征用土地，情况也会不同。如果企业不是能通过政府得到廉价土地，甚至有些外商企业或合资企业通过政府得到免费土地，企业也会节约用地。如果大学需要自己按市场价格购买土地，或者政府需要按照市场化的补偿价格为大学征地，大学就不可能动不动建几千亩上万亩的新校区。农民的耕地撂荒或半撂荒也是对土地的一种浪费，主要是因为耕种土地的单位成本太高，不合算。好在这种情况下，耕地还在。如果种庄稼能赚钱，耕地就不会撂荒。

3， 土地高度稀缺，为什么会廉价？

土地廉价造成土地浪费。可是，为什么一个土地高度稀缺的国家为什么土地会廉价呢？使用者为什么能廉价获得呢？农民为什么也不象人们想象那样珍惜和利用土地呢？根本原因在于：第一，产权不明晰。没有谁有足够动力和能力保护土地。农村土地属集体所有，可是谁是集体？谁是集体代表？村里的村民委员会主任？他们其实不会抵抗政府对土地的征用，因为他们从中至少不会受损，甚至受益。尽管土地承包法明晰了农民个人对土地的承包经营权，而且延长和保护，物权法也对它实施物权保护，但是难以抗住强大的政府力量对土地的征用。十七届三中全会的决定，显然强化了土地承包经营权的保护，也意味着承包经营权将更加延长。而无限延长、法律严格保护而且可交易的土地经营权与所有权的差异是很小的。还规定集体土地转换为建设用地不再需要经过政府征用，而是直接交易。这是好的信号。我相信这有利于保护农民的土地权益和节约土地。第二，市场机制不起作用。经济学学的基本原理告诉我们，稀缺物品一定是贵的，市场供求关系决定商品价格。可是这一原理作用的前提必须是市场机制的存在和发生作用。而中国现在是政府既出于自身利益也因为认识不够，强行干预土地交易、超量却低成本地征用公共用地、假借公共用地名义低成本地“征用”（实际上是掠夺）商业用地。市场机制不起作用。

4， 怎样让土地贵起来？

按照前面分析的逻辑，好像自然就得出结论：就是明晰产权和发挥市场机制的作用即可。其实不然。前面也分析到了，是因为政府的行为扭曲了市场机制或不让市场机制其作用。所以解决问题的根本途径在于严格限制政府权力和约束政府行为。从制度上防止政府公权对土地私权的侵犯。如果不能限制政府、尤其是地方政府的权力，即使法律明晰土地产权，也难以得到有效保护。如果地方政府的权力不能得到有效约束，十七届三中全会决定规定的东西，执行起来也会打折。当然，如果能够严格限制地方政府权力、严格约束其行为，农民的土地产权（不管是所有权和经营权）就可能得到更好的到保护，土地就能自由交易和集中，耕地集中就能提高规模经济，耕地就值钱了，农民就更珍惜了，就不会撂荒了，也不会浪费宅基地了。谁要无理征用其土地，他们保护的动力就更强了，关键是保护好的可能性就更大了。如果愿意交易（包括被征用、转让、入股等），获得的收益更大了。这样，土地就贵了，用者就不得不节约了。

（作者系教育部“长江学者”特聘教授，著名经济学家，英国威廉希尔公司、中央财经大学经济学院院长）